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公路收费期限为何延长?

发布时间: 2015/11/2 10:39:24   来源: 山东物流网

7月21日,交通运输部发布《收费公路管理条例》修订稿,向社会公开征求意见。《修订稿》提出,政府收费的高速公路实行统借统还,收费期限以路网实际偿债期确定,不再受具体年限限制;偿债期、经营期届满后,实行养护管理收费。一系列问题也接踵而至。高速公路为什么会债务高企、巨额亏损?高速公路是否建得过多过快了?近日,记者采访了交通运输部相关负责人及专家学者,试图深入剖析这些问题。 

  1 

  巨额亏损从何而来?
 

  资金需求巨大,银行贷款成为主要资金来源,加之建设速度加快,积累了高额债务 

  有人说收费公路是一本万利的暴利行业,果真如此吗?“确实有些建成较早的高速公路利润较高,但高速公路‘贫富不均’,整体上亏损。”交通部管理干部学院教授张柱庭说。数据显示,2014年我国收费公路收支缺口达1571.1亿元。 

  巨额亏损从何而来?交通运输部公路局副局长王太认为,原因包括正常还债阶段还本付息支出增长,以及债务规模的不断增加:到去年底,全国收费公路债务余额高达3.8万多亿元。 

  另外,去年我国四车道高速公路平均造价为7700万元/公里,是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。交通部规划院战略所所长徐丽说,成本升高除因原材料、人工成本上涨外,还受征地拆迁费用上升,以及因地形所限需修大量桥梁、隧道、高架桥等因素影响。 

  据统计,现有16.26万公里收费公路累计建设投资为6.15万亿元,以银行贷款为主的债务性资金占七成,且银行商业贷款对高速路这样的基础设施建设一般无利率优惠,融资成本一般在6%~7%。”国家行政学院教授王伟说。 

  当然,也不能忽视其他因素:个别企业严重超编,推高了用人成本;有的企业发放高额福利;有的高速路建设环节层层转包,导致超支等。 

  2 

  高速公路是否建得过多过快?
 

  部分地方高速路存在规划随意调整、过度建设问题 

  债务高企,亏损扩大,自然会带来这样的疑问:欠了这么多债,为何还要修高速?高速路建得过多过快了吗? 

  根据《国家公路网规划》,到2030年,我国将建成约13.6万公里国家高速公路网。“目前已完成8.7万公里,一些大通道还未完全贯通,另有一些早期通车路段急需扩容。”交通运输部规划司副司长任锦雄表示,该规划综合考虑了全国的政治、经济、文化、社会、军事等因素。 

  值得注意的是,除国家高速公路网外,各省也有各自的地方高速公路网规划。“过去,一些省份片面追求GDP,把修建高速路作为推动经济发展乃至提高政绩的手段,而不管有无车流,更不考虑如何还本付息。”北京交通大学教授赵坚表示,若某地长期内出行需求不足,完全可以修成低等级的普通公路,成本能低至少一半。 

  “有些路段修成一级、二级就够了,但却修成了高速。”徐丽分析,原因主要在于融资模式:修建一级、二级公路,需地方财政全部埋单;而修建高速,地方只需出一部分资本金,大头为银行贷款。 

  不过,另一个不容否定的因素是:交通在经济社会发展全局中起先行作用。“交通肯定得适度先行,但要超前到什么程度,太难把握了。”张柱庭说,当年修建京津唐高速路时,本预计起初几年没什么车,结果刚开通就陷入拥堵。再者,道路建得越早造价越低,越往后成本就越高,“这是个悖论。” 

  3 

  亏损如何控制? 

  通过“开源节流”的方式缓解收支缺口,“开源”就包括调整收费期限和标准 

  债务规模和亏损巨大的问题能解决吗?可以肯定的是,债务规模将随着财税体制改革得以逐步缩小。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下简称“43号文”),收费公路建设要从“借贷”变为“举债”。同时,国家将对地方债务实行规模控制。“《修订稿》将对防止地方盲目建设、债务‘滚雪球’起到积极作用。”张柱庭说。 

  “现阶段,尽管收支缺口很难消除,但可通过‘开源节流’缓解缺口扩大。”王太所说的“节流”瞄准了巨额亏损的症结,包括控制规划,降低建设、养护运营、融资等成本。开源方面,王太列出三条举措:加大财政投入、吸引社会资本、调整收费期限和标准。第三条成为条例修订的关键。 

  4 

  收费期限为何延长? 

  用路者付费原则比全民付费更加公平,且目前车购税、燃油税远难满足公路建设养护实际需求 

  “任何国家都没有真正意义的免费公路。”王伟表示,全球公路交通资金来源大致有两种:一种由财政负担,资金来自税收;另一种由道路使用者负担。“‘谁用路、谁受益、谁付费’的用路者付费原则更好体现了公平。” 

  抛开公平性的问题,在收费与收税间做选择,还应考虑具体国情和当前财政保障能力。 

  据介绍,目前我国车购税主要用于公路建设,包括高速公路建设资本金补助、农村公路建设、国省道改造等;而2009年起开征的燃油税则用于普通公路养护等方面。需要澄清一点的是,“车购税、燃油税、高速路通行费三者支出范围并不一样,没有重复收费问题。”王伟说。 

  “2013年,我国车购税规模为2234亿元,一般税为1071亿元,而公路建设支出达13692亿元,税收缺口高达10387亿元;燃油税转移支付仅为1443亿元,普通公路养护税收缺口高达1357亿元。”王伟表示,未来收费公路的养护管理、债务偿还,包括社会资本投资回收等,需要通过继续征收通行费予以保证。 

  在收税与收费之间,交通运输部倾向于后者,即“用路者付费”。按此路径,自然延伸出“在现有基础上延长收费期限,实行长期收费”的政策。 

  5 

  为何实行统借统还、养护期收费 

  统借统还可增强筹资还债能力,降低政府性债务风险;养护期资金用财政收入或税收支付不现实 

  实行统借统还(即在一省范围内实行“统一举债、统一收费、统一还款”)、养护期收费,原因何在,依据何存? 

  先看统借统还。《修订稿》明确,政府收费高速公路一律统借统还。这意味着,将来在一省范围内,只要一条高速公路尚未还清债务,其他路段均将一并按偿债期标准收费。同时,若高速路改扩建增加了政府债务或社会投资,还可重新核定偿债期或经营期。 

  “以省为单位对高速公路实行统一管理,可降低政府收费公路的融资和运营成本,降低政府性债务风险。”交通运输部法制司副司长魏东认为,路段独立核算也会影响路网整体性及通行效率。 

  那么,统借统还依据何在?张柱庭表示,首先《公路法》规定,贷款肯定要还完;43号文也提出,地方政府应统筹安排偿债资金,为统借统还提供了依据。 

  再看养护期收费。“当收费公路达到现在的规模后,再考虑用财政收入或燃油税来支付,已经不太现实。”发改委综合交通所研究员李玉涛表示。 

  养护期收费于法有据吗?张柱庭表示,“结合高速公路选择性通行的特性,其养护管理费用属于政府性基金预算完成的任务。本次修订是对《预算法》的补充和细化,是有上位法依据的。” 

  声音 

  比收费更重要的…… 

  公众权利意识逐渐强化的今天,凡事关利益的重大改革,难以避免地会招致争议,收费公路改革也不例外。要达成改革共识,就必须直面种种质疑与关切。一方面,必须把改革的必要性与合理性阐释清楚。另一方面,也得坦诚面对症结、给出解决方案。 

  “收费”的确不是让人愉悦的字眼,但道理讲明了、政策完善了,公众自会作出自己的判断。望此次改革能为收费公路长远发展厘清正确的方向与路径,也能为凝聚共识、推进改革作出有益探索。
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